דילוג לתוכן העיקרי
תפריט
נושאים

צדק לכאורה: אחריותם של שופטי בג"ץ להריסת בתי פלסטינים ולנישולם

תקציר, פברואר 2019

בתחילת ספטמבר 2018, לאחר שנים של התדיינויות משפטיות, קבעו שופטי בג"ץ כי אין כל מניעה משפטית להריסת קהילת ח'אן אל-אחמר, שכן הבנייה במתחם – השוכן כשני ק"מ מדרום להתנחלות כפר אדומים – היא "בלתי חוקית".

הקביעה בפסק הדין כי הריסת הכפר היא לא יותר מנושא של "אכיפת חוק" מייצגת נאמנה את האופן שבו ממסגרת ישראל את מדיניותה בנוגע לבנייה פלסטינית ברחבי הגדה המערבית במשך השנים. ברמה ההצהרתית מתייחסות הרשויות הישראליות לנושא הריסת בתיהם של פלסטינים כאל עניין של בנייה בלתי חוקית גרידא, כאילו אין לישראל מטרות ארוכות טווח בגדה וכאילו אין מדובר בנושא בעל השלכות מרחיקות לכת על זכויות האדם של מאות אלפי בני אדם, ובכלל זה על יכולתם להתקיים, להתפרנס ולנהל את חייהם.

בית המשפט העליון אימץ תפיסה זו במלואה. באלפי פסקי דין והחלטות שניתנו במהלך השנים בתיקים שעסקו בהריסת בתיהם של פלסטינים בגדה התייחסו השופטים למדיניות התכנון הישראלית כחוקית וראויה, והתמקדו כמעט תמיד אך ורק בשאלה הטכנית האם לעותרים היו היתרי בנייה. שוב ושוב התעלמו השופטים מתכליתה של המדיניות הישראלית, מהעובדה שהיא מטילה בפועל איסור כמעט מוחלט על בנייה פלסטינית ומתוצאותיה: חיים בתנאים מינימליים ולעתים מחפירים, כורח לבנות בתים ללא היתרים וחוסר ודאות מוחלט לגבי העתיד.

א. מדיניות התכנון בגדה המערבית

מערכת התכנון שהקימה ישראל בגדה המערבית פועלת בשירות המדיניות לקידום ולהרחבת ההשתלטות הישראלית על אדמות ברחבי הגדה: כאשר מדובר בתכנון לפלסטינים, פועל המנהל האזרחי כדי למנוע כל פיתוח, לצמצם את גודל היישוב ולצופף את הבנייה, במטרה להותיר כמה שיותר עתודות קרקע עבור אינטרסים ישראליים ובראשם הרחבת ההתנחלויות. ואילו בכל הנוגע להתנחלויות – שהקמתן אינה חוקית מלכתחילה – פועל המנהל בדיוק להפך: התכנון עבורן משקף את צרכיהן הנוכחיים והעתידיים, בשאיפה לכלול כמה שיותר שטחים בתוך תוכנית המתאר במטרה להשתלט על משאבי קרקע רבים ככל האפשר – תכנון המוביל לפיתוח בזבזני של תשתיות, לאובדן שטחי טבע ולוויתור על שטחים פתוחים.

ישראל משיגה את מטרתה זו בכמה דרכים: ראשית, היא אוסרת על פלסטינים לבנות בכ-60% משטח C (כ-36% משטח הגדה המערבית) באמצעות הענקת הגדרות משפטיות שונות לאזורים נרחבים (שלעתים חופפים זה לזה): "אדמות מדינה" (כ-35% משטח C), "שטחי אימונים" (כ-30% משטח C), או שטחי שיפוט של ההתנחלויות (כ-16% משטח C) – כל אלה הן קטגוריות המשמשות לצורך צמצום משמעותי של המרחב הזמין לפיתוח פלסטיני.

שנית, ישראל שינתה את חוק התכנון הירדני שחל בגדה והחליפה רבות מהוראותיו בצו צבאי, שהעביר את כל סמכויות התכנון בגדה למועצת התכנון העליונה של המנהל האזרחי וביטל כל נציגות פלסטינית בוועדות התכנון. כך הפך המנהל האזרחי לאחראי הבלעדי לתכנון ולפיתוח בגדה המערבית – הן ביישובים הפלסטיניים והן בהתנחלויות.

ושלישית, ישראל מנצלת את שליטתה הבלעדית במערכת התכנון כדי למנוע כמעט לחלוטין פיתוח פלסטיני ולצופף את הבנייה גם ב-40% הנותרים, שבהם לא נאסר מראש על הפלסטינים לבנות. באוקטובר 2018 אמר ראש המנהל האזרחי במהלך דיון בכנסת שכיום לא מתקיים כל תכנון לפלסטינים, בהתאם להנחיות הדרג המדיני.

ואולם כדי לשמר מראית עין של מערכת תכנון ראויה ומתפקדת, טוענת המדינה שהתכנון ביישובים הפלסטיניים נעשה על פי תכניות המתאר שהכין השלטון הבריטי בשנות הארבעים של המאה הקודמת – המגדירות את ייעודי הקרקע השונים בכל שטח הגדה – אף שאלו רחוקות מלשקף את הצרכים הנוכחיים של התושבים. אמנם, המנהל הכין מאות "תכניות מתאר מיוחדות" עבור היישובים הפלסטיניים, שמטרתן המוצהרת להחליף את התוכניות המנדטוריות, ואולם גם תוכניות אלה נועדו להגבלת הבנייה והן לא יותר מתוכניות תיחום, שעיקרן סימון קו סביב היקף שטחו הבנוי של הכפר על תצלום אוויר.

Thumbnail
תושבות פסאייל אל-וסטה שבבקעת הירדן ליד לתכולת ביתן לאחר שנהרס. צילום: עארף דראר'מה, בצלם, 16.1.19

תוצאותיה של מדיניות זו משתקפות בבירור בנתונים:

  • בקשות להיתרים: על פי נתוני המנהל, בין ינואר 2000 לאמצע 2016 הגישו פלסטינים 5,475 בקשות להיתרי בנייה. מתוכן אושרו 226 בקשות – כ-4% בלבד.
  • צווי הריסה: במהלך השנים הוציא המנהל האזרחי אלפי צווי הריסה למבנים פלסטיניים. על פי נתוני המנהל, בין השנים 1988 ל-2017 הוצאו 16,796 צווי הריסה. 3,483 (כ-20%) מתוכם מומשו, ו-3,081 (כ-18%) נמצאים בהליכים משפטיים. עד שנת 1995 הוציא המנהל האזרחי פחות מ-100 צווי הריסה בשנה, אולם מ-1995, השנה שבה נחתם הסכם הביניים, עלו המספרים בהדרגה ובשנים 2016-2009 הוציא המנהל האזרחי בממוצע כ-1,000 צווי הריסה בשנה.
  • הריסות: על פי נתוני בצלם, משנת 2006 (אז החל הארגון לתעד הריסות בתים) עד סוף 2018 הרסה ישראל לפחות 1,401 יחידות דיור של פלסטינים בגדה המערבית (לא כולל מזרח ירושלים). עקב ההריסות איבדו את בתיהם לפחות 6,207 בני אדם, ובהם לפחות 3,134 קטינים. בקהילות שישראל אינה מכירה בהן, אשר חלק ניכר מהן נמצאות בסכנת גירוש, הורסת המדינה שוב ושוב את בתי התושבים. במהלך תקופה זו הרסה ישראל באותן קהילות יותר מפעם אחת את בתיהם של לפחות 1,014 פלסטינים, 485 מהם קטינים.

התכנון בהתנחלויות הוא "תמונת ראי" של המתרחש ביישובים הפלסטיניים: למעט בעיר חברון, הוקמו כל ההתנחלויות בשטחים פתוחים וכמעט לכולן הוכנו תוכניות מתאר מפורטות ונדיבות, שהחליפו את התוכניות המנדטוריות המיושנות שחלו באותם שטחים. התוכניות החדשות כוללות פירוט של ייעודי קרקע שונים, בהתאם לצרכים של יישוב מודרני, לרבות שטחי ציבור, שטחים ירוקים ושטחים להתרחבות ולפיתוח, הרבה מעבר לצורכי הגידול הטבעי. המנהל האזרחי גם דאג לסלילתה של רשת כבישים חדשה המחברת בין ההתנחלויות השונות – ובינן לצדו השני של הקו הירוק – שתוחמת ומגבילה את הפיתוח הפלסטיני.

ב. פסיקת בג"ץ – הכשרה מלאה של מערכת התכנון

במהלך השנים הגישו פלסטינים מאות עתירות לבג"ץ בדרישה לביטול צווי הריסה שהוציא המנהל האזרחי. ברוב המקרים מוציא בית המשפט צו ביניים האוסר על המדינה להרוס את המבנים עד להכרעה בעתירה. ואולם להקפאה זו יש מחיר גבוה: במקרים רבים בית המשפט מוציא צווים מותנים שלא רק אוסרים על ישראל להרוס את המבנים, אלא גם אוסרים על התושבים הפלסטינים לבנות בתים או מבני ציבור, להתחבר לתשתיות ולשפץ מבנים קיימים – כולל תיקונים הכרחיים. כך נגזרות עליהם תקופות ממושכות שבהן חייהם מוקפאים, כשעתידם אינו ידוע. 

עתירות רבות נדחו על ידי השופטים – שדחו את כל הטענות העקרוניות שהובאו לפתחם בנוגע למדיניות התכנון שמיישמת ישראל בגדה. בחלק מהטענות הם אף נמנעו מלדון. עתירות אחרות נמחקו על ידי העותרים – לעתים לאחר שהמדינה הודיעה כי אין בכוונתה לממש את צווי ההריסה בשלב זה, ולאחר שהתחייבה לתת לעותרים התראה אם תשנה את עמדתה. ואולם, ככל הידוע לבצלם, לא היה ולו מקרה אחד שבו קיבלו השופטים עתירה שהגישו פלסטינים נגד הריסת ביתם.

Thumbnail
קהילה בדואית פלסטינית בתוך אזור שהצבא הגדיר כשטח אש. צילום: קרן מנור, Activestills.org, 14.3.11.

1. הסכמה לנישולם של פלסטינים משטחים נרחבים בגדה

השופטים לא רואים כל קושי בהכרזות על "אדמות מדינה" או על "שטחי אימונים" בגדה – ועל אף שהועלו בפניהם טענות המערערות על חוקיותם של ההליכים, בכל אחד מהמקרים קיבל בית המשפט את טענת המדינה שהבנייה הפלסטינית היא בלתי חוקית ולכן יש להרוס את המבנים.

בית המשפט העליון קיבל מאז ומתמיד את עמדת המדינה ולפיה פלסטינים – בניגוד למתנחלים – אינם רשאים לבנות על "אדמת מדינה". במקרים שבהם טוענת המדינה שהבנייה נשואת העתירה נעשתה בשטחים שהוכרזו כ"שטחי אימונים", בית המשפט אינו עוסק כלל בעצם ההכרזה ואינו בוחן האם זו הייתה מוצדקת או חוקית – גם כאשר העותרים מעלים טענות מפורשות בהקשר זה. במקום זאת, הדיון במקרים אלה מתמצה בשאלה האם העותרים הם "תושבי קבע" בשטח האש – שרק אז מתירים להם הצווים הצבאיים לשהות בו – ובכל המקרים שהוכרעו עד כה קיבלו השופטים את טענת המדינה כי העותרים אינם כאלה ואישרו את הריסת הבתים.

2. קבלה של מערכת התכנון כראויה וחוקית

השופטים קבעו שהשינוי שנעשה בחוק התכנון הירדני היה חוקי והכרחי – על אף האיסור במשפט ההומניטארי הבינלאומי המוטל על המדינה הכובשת לשנות את החקיקה המקומית, למעט במקרים חריגים שאינם חלים במקרה זה. בכך, התעלמו השופטים מהעובדה ששינוי זה אפשר לישראל לרכז בידיה את כלל מערכת התכנון, להוציא את הפלסטינים מכל הוועדות ולמנוע מהם להיות שותפים לקביעת עתידם. שינוי זה הוא שאפשר בשנים שלאחר מכן את הקמתן של שתי מערכות תכנון מקבילות – אחת לפלסטינים והשנייה למתנחלים.

זאת ועוד, השופטים גם קבעו שמערכת התכנון המיועדת לפלסטינים מייצגת היטב את צרכיהם. הם קיבלו את העובדה שתוכניות המתאר המנדטוריות המיושנות ממשיכות לחול בכפרים הפלסטיניים – למרות שהן אינן חלות בהתנחלויות; הם קבעו שתוכניות המתאר שהכין המנהל האזרחי עבור היישובים הפלסטיניים ראויות ועונות על צורכי התושבים – על אף היותן אחידות וקשיחות, שאין בהן כלל שטחי ציבור ושכל פיתוחן העתידי חייב להיעשות בתוך שטחו הכבר-בנוי של הכפר; והם פסקו שוועדות התכנון של המנהל האזרחי מקיימות הליך מקצועי ורציני בעת בחינת הבקשות להיתרים שמגישים פלסטינים – על אף העובדה שאין בהן שום נציגות פלסטינית ובהתעלם מהמספרים המזעריים של הבקשות שאושרו.

בהינתן נקודת מוצא זו, בוחנים השופטים את העתירות כאילו אין הן עוסקות אלא באכיפת דיני התכנון והבנייה ולכן הם דוחים את העתירות בגין "בנייה בלתי חוקית", דורשים מהעותרים למצות את כל הליכי הסרק שמציעה להם המערכת ונחרדים כאשר הם עושים "דין לעצמם" ובונים – בהעדר כל ברירה אחרת –ללא היתרים. 3. הכשרה משתמעת של המדיניות הישראלית

בית המשפט מעניק למדיניות הישראלית חותמת של כשרות משפטית גם במשתמע, בשתי דרכים עיקריות:

א. טשטוש ההבדלים בין מערכות התכנון השונות: שופטי בית המשפט העליון מצטטים בפסקי הדין העוסקים בבנייה ביישובים הפלסטיניים גם פסקי דין העוסקים בתכנון בהתנחלויות ובתוך גבולות הקו הירוק – וכן ההיפך, כאשר בפסקי דין העוסקים בתכנון בהתנחלויות או בתוך ישראל, מצטטים השופטים פסקי דין שעסקו בתכנון עבור האוכלוסייה הפלסטינית. הסתמכות על תקדימים היא אחד מהמאפיינים של מערכת המשפט הישראלית. ואולם מערכות התכנון הנזכרות מבוססות על ערכים שונים והן נועדו להגן על אינטרסים מנוגדים. אין דומה מערכת שמטרתה תכנון לרווחת האוכלוסייה – כמו זו שחלה בהתנחלויות וביישובים היהודיים בתוך גבולות הקו הירוק – למערכת שמטרתה ליזום, לבצע ולהכשיר נישול שיטתי של האוכלוסייה, כמו זו המופעלת ביישובים הפלסטיניים. ערבוב היוצרות מוחק את ההבדלים – והופך מערכת חסרת לגיטימיות במובהק לאתית וכשרה כביכול.

ב. התייחסות סלקטיבית להוראות המשפט הבינלאומי: בית המשפט מכשיר את מערכת התכנון גם באמצעות העברת המסר שהתכנון עבור האוכלוסייה הפלסטינית עומד בדרישות המשפט ההומניטארי הבינלאומי. הדבר נעשה בעיקר באמצעות ציטוטים סלקטיביים של הוראות החוק כדי ליצור את הרושם שהמדיניות הישראלית עולה עמו בקנה אחד, תוך התעלמות מהוראות אחרות – כמו ההוראות האוסרות על קיום אימונים צבאיים או על הקמת התנחלויות.

בולטת במיוחד התעלמות השופטים מכך שמימושה של מדיניות התכנון הישראלית כרוך בהפרה של האיסור המוחלט על העברה בכפייה – על אף שטענות בנוגע להפרתו של איסור זה הובאו בפניהם. איסור זה חל גם על מקרים שבהם אנשים עוזבים את בתיהם שלא מרצונם החופשי, למשל בשל תנאי מחייה בלתי אפשריים שיצרו הרשויות באמצעות ניתוקם מתשתיות מים וחשמל, הפיכת שטח מגוריהם לשטח אימונים או הריסה חוזרת ונשנית של בתיהם. הפרה של איסור זה מהווה פשע מלחמה.

ג. צדק לכאורה

בית המשפט מתייחס למערכת התכנון שהקימה ישראל עבור האוכלוסייה הפלסטינית בגדה כאל מערכת תכנון הזהה לזו שהוקמה עבור המתנחלים – על אף ההבדלים התהומיים ביניהן. באחד הדיונים בעתירות נגד הריסת ח'אן אל-אחמר במהלך 2018 אף אמר השופט חנן מלצר בהתייחסו לאכיפת חוקי התכנון על פלסטינים ומתנחלים, כי "דין אחד לכולם".

ואולם מדיניותה של ישראל בנוגע למתנחלים הפוכה מזו המיושמת כלפי הפלסטינים. למרות זעקות הקוזק הנגזל הנשמעות מעת לעת, די להסתכל במציאות בשטח כדי לראות את ההבדל התהומי בין התכנון עבור המתנחלים ועבור הפלסטינים. בחמישים השנים האחרונות הקימה המדינה קרוב ל-250 התנחלויות חדשות – שהקמתן אסורה על פי המשפט הבינלאומי – בעוד שבאותה תקופה הקימה יישוב פלסטיני אחד בלבד, שאליו הועברו בדואים שגרו בשטח שישראל הועידה להרחבה של התנחלות. כך, גם הקמתו של יישוב יחיד זה נועדה לשרת את צרכיה של ישראל. במקביל, הקימה ישראל מערכת שאינה מאפשרת לפלסטינים לקבל היתרי בנייה ואשר משקיעה מאמצים ניכרים בהטלת הגבלות קיצוניות על כל בנייה עבור האוכלוסייה הפלסטינית ובאכיפתן.

הפער בין מציאות זו לבין המציאות המתוארת באלפי החלטות – שבהן כותבים השופטים על "ניקיון כפיים" ועל "מיצוי הליכים", מקבלים אחת לאחת את טענות המדינה בנוגע לתכנון עבור האוכלוסייה הפלסטינית, ושבסופן מתירים למדינה להרוס את בתי העותרים ולגזור עליהם מציאות חיים מחפירה – הוא פער בלתי נתפס. נכון, בית המשפט אינו מחוקק את החוקים, אינו קובע את המדיניות ואינו מיישם אותה. ואולם בסמכותם – ומתפקידם – של השופטים לקבוע שמדיניותה של ישראל היא בלתי חוקית ולאסור על הריסת הבתים. במקום למלא את תפקידם, בוחרים השופטים פעם אחר פעם להעניק גושפנקה למדיניות זו ולהכשירה משפטית וציבורית. בכך, שופטי בית המשפט העליון לא רק מועלים בתפקידם אלא גם ממלאים תפקיד מרכזי בביסוסו של מפעל הכיבוש וההתנחלויות ובהעמקת נישול הפלסטינים מאדמותיהם.

יש להניח כי השופטים מודעים היטב – או לפחות שומה עליהם להיות מודעים – הן למסד המשפטי שהם סוללים בפסקי הדין שעליהם הם חתומים והן לתוצאות ההרסניות הנגזרות מהם, ובכלל זה הפרת האיסור על העברה בכפייה במשפט ההומניטארי הבינלאומי. לפיכך, גם הם – יחד עם ראש הממשלה, שרים בכירים, הרמטכ"ל ודרגים בכירים אחרים בצבא – נושאים באחריות אישית לביצועם של פשעים כאלו.

עבור ישראל, התועלת העיקרית הטמונה בתחזוקת "מערכת התכנון" עבור האוכלוסייה הפלסטינית היא ביצירת מצג השווא של מערכת ראויה ומתפקדת, הפועלת לכאורה על פי המשפט הבינלאומי ועל פי החוק הישראלי. קיומה מאפשר למדינה לטעון כי פלסטינים בוחרים לבנות "בניגוד לחוק" ועושים דין לעצמם – כאילו בכלל עומדת בפניהם ברירה אחרת – ובכך להצדיק את הריסת הבתים ואת המשך הגבלת התכנון. ואולם הניסיון לשוות למערכת התכנון בשטח הכבוש מראית עין של מכובדות הוא לא יותר ממהלך תעמולתי. מערכת תכנון אמורה לשקף את האינטרסים של התושבים ולשרת את צורכיהם, אך יחסי הכוחות תחת שלטון הכיבוש אינם סימטריים מעצם הגדרתם, ונציגי משטר הכיבוש אינם מייצגים את האוכלוסייה הכבושה, שנותרה ללא ייצוג בכל המערכות הקובעות את חייה: לא בהליכי התכנון והחקיקה, לא בקביעת הצווים הצבאיים ולא בוועדה לבחירת השופטים.

לעתים נדמה כי המדינה עצמה קצה בטרחה הכרוכה בייצור מראית העין. מיפוי המבנים, קיום ההליכים בוועדות, כתיבת התשובות לעתירות וכיוצא באלה – כל אלו גוזלים משאבים וזמן. לרשות המדינה ניצבים אמנם גדודים של עורכי דין, משאבים כספיים כמעט בלתי נדלים, מערכות תכנון העושות את דברה ומערכת משפט המתמסרת ברצון להעמדת הפנים. מול עוצמה משולבת זו עומדת אוכלוסייה דלת ייצוג ואמצעים, החיה כבר יותר מחצי מאה תחת משטר צבאי שבו חירותה ופרנסתה תלויות כל העת על בלימה. ועדיין, החודשים והשנים החולפים עד לקבלת פסק הדין המבוקש מתסכלים את קברניטי השלטון, שאינם שבעי רצון מקצב הנישול ומהיקפו.

מכאן ניסיונותיה הגוברים של המדינה בשנים האחרונות לעקוף, ואף לבטל, את ההליכים המשפטיים בכל הנוגע להריסת מבנים של פלסטינים. נכונותה של ישראל לוותר על מראית העין מעידה בעיקר על ביטחונה בכך שלא תידרש לשאת בתוצאות משמעותיות של הפרת החוק – לא במישור המקומי ולא במישור הבינלאומי. חוקיותם של הצווים החדשים נדונה בבג"ץ בזמן כתיבת דו"ח זה, כאשר באופן פרדוקסלי נדרש כעת בית המשפט העליון לבחון את ביטול מראית העין שהוא שותף מרכזי ביצירתה.

אך בין אם יכשירו שופטי בג"ץ את ביטול מראית העין ובין אם יימנעו מכך, המסד והטפחות להכשרה המשפטית של נישול העם הפלסטיני מאדמותיו כבר הונחו על ידם. עד כמה יקפידו על הטיח לעתיד לבוא והאם יתעקשו על שימור מראית העין? בסופו של דבר זוהי שאלה תדמיתית צרה, שאסור שתסיח את הדעת ממציאות הגזל והנישול שישראל יצרה – ושהשופטים ממשיכים לאפשר, לתרץ ולהכשיר.